Le rêve d’un gouvernement économique mondial

Dans le monde de 2024 déchiré par les tensions géopolitiques et les guerres commerciales, le rêve d’un ordre économique international apparaît plus irréaliste et utopique que jamais. Ainsi que le montre Martin Daunton dans son monumental ouvrage sur le sujet, l’idée d’établir une sorte de gouvernement économique mondial n’a cessé de travailler les esprits depuis un siècle. Elle s’est concrétisée avec un succès relatif, les progrès réalisés dans sa direction se révélant souvent limités et provisoires. Après que la crise financière de 2007-2008 eut été enrayée grâce à un soutien massif du système bancaire par la Réserve fédérale américaine (FED) et la Banque centrale européenne (BCE), des voix se sont ainsi élevées pour en appeler à l’organisation d’un « nouveau Bretton Woods ». Bretton Woods est le nom du lieu où s’est tenue, en 1944, la conférence intergouvernementale d’où sont sorties les institutions et les politiques sur lesquelles a reposé le fonctionnement du système monétaire et financier international durant les trois premières décennies de l’après-guerre. Associé à une période de stabilité et de croissance, le système de Bretton Woods s’est effondré en 1971 avec l’abandon, à l’initiative du président américain Richard Nixon, de la convertibilité du dollar en or qui en constituait une composante centrale. Lancer une nouvelle initiative conçue sur le même modèle est-il envisageable ? Martin Daunton ne le pense pas. 

La plus grande partie de son volumineux ouvrage est consacrée à la reconstitution détaillée des efforts entrepris, du début du siècle dernier à aujourd’hui, pour établir à l’échelle mondiale un système économique stable et efficace : une longue suite de conférences, de négociations, de processus qui donnent l’impression d’une prolifération d’initiatives. Le récit couvre les deux volets, liés mais distincts, de l’histoire de la coopération économique internationale : d’un côté les questions monétaires et financières ; de l’autre le commerce. Dans le premier domaine, le fil conducteur est fourni par un « trilemme » bien connu des économistes, l’impossibilité de poursuivre simultanément plus que deux des trois politiques suivantes : des taux de change fixes, la libre circulation des capitaux, des politiques monétaires nationales (par exemple en matière de taux d’intérêt). Dans les années qui précédèrent la Première Guerre mondiale, la conjugaison de l’étalon-or et de la libre circulation des capitaux fournissait un mécanisme de stabilisation de facto. L’abandon de l’étalon-or par des pays de plus en plus nombreux durant la guerre et les années 1920, combiné avec les effets de la crise de 1929, conduisit à un désordre général auquel les participants à la conférence internationale de Londres de 1933 ne parvinrent pas à remédier. Mais un mouvement était lancé, qui aboutit onze ans plus tard à la conférence de Bretton Woods. 

Au cours des travaux préparatoires à celle-ci, deux plans s’étaient trouvés en concurrence : celui du haut fonctionnaire du Trésor américain Harry Dexter White et celui de l’économiste John Maynard Keynes. Plus visionnaire, mais conçu aussi avec l’idée de défendre la livre sterling, le plan de Keynes prévoyait la création d’une monnaie supranationale fonctionnant comme une unité de compte, le Bancor. Le rapport de force des deux pays anglo-saxons à la fin de la guerre fit que la plan américain l’emporta. Il impliquait la libre convertibilité des monnaies et un système de parités fixes, légèrement ajustables, par rapport au dollar, lui-même arrimé à l’or. Cette disposition, qui revenait à faire d’une monnaie nationale la monnaie de réserve internationale, est à l’origine de ce que Valéry Giscard d’Estaing appellera plus tard le « privilège exorbitant » du dollar. À Bretton Woods, deux institutions internationales furent créées : le Fonds monétaire international (FMI), chargé de mettre en œuvre les politiques définies par les accords à l’aide d’instruments réglementaires et financiers, et la Banque internationale de reconstruction et de développement (Banque mondiale), pour aider les projets d’investissement. Leurs actions concernaient au départ essentiellement les pays européens. Elles se sont de plus en plus orientées vers les autres continents. Avec le temps, la frontière entre leurs champs d’intervention respectifs s’est également brouillée. Leur philosophie a changé, avec l’adoption de la politique dite du « consensus de Washington » privilégiant la privatisation des entreprises publiques et la libéralisation des échanges et des capitaux. Elle sera notamment appliquée dans les programmes d’ajustement structurel du FMI en Amérique du Sud.

Le système de Bretton Woods conférait un avantage tangible aux pays créditeurs par rapports aux pays débiteurs. Surtout, sa dépendance vis-à-vis du dollar était une source d’instabilité. Comme le fit remarquer l’économiste belge Robert Triffin, compte tenu de sa nature de monnaie internationale, le dollar ne pouvait être que trop rare ou trop abondant, en fonction de la politique économique des États-Unis. Il craignait une pénurie de dollars. Elle se produisit, mais à partir des années 1960 les dollars se retrouvèrent au contraire en excès sur le marché. C’est pour cette raison que les États-Unis, incapables de les couvrir par leurs réserves d’or, découplèrent leur monnaie de l’or. Les années 1970 marquent donc la fin de la discipline monétaire et du contrôle des capitaux, une autre pièce du dispositif de Bretton Woods. Suivront, jusqu’au début du XXI^e siècle, trente années sous le signe de politiques néolibérales caractérisées par le recul du rôle économique de l’État, la financiarisation de l’économie, l’augmentation spectaculaire des flux de capitaux à l’échelle mondiale et la généralisation des taux de change flottants, à l’exception notable, pour ce dernier point, de l’Europe, qui vit la création de l’euro. 

Dans le domaine de la coopération commerciale internationale, le processus fut encore plus laborieux. Faute de ratification de la charte qui la créait par les États-Unis, l’Organisation internationale du commerce (OIC), que les Nations unies essayèrent de créer au lendemain de la guerre, ne vit jamais le jour. En lieu et place de celle-ci fut signé en 1947 l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Dans ce cadre, tout au long de huit cycles de négociations de plus en plus longs (les trois derniers sont le « Kennedy Round », le « Tokyo Round », et l’« Uruguay Round »), une série de droits de douanes et de barrières non tarifaires furent levés. Créée en 1991, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se heurta rapidement à de sérieuses difficultés. Ses règles rigides n’autorisaient plus la flexibilité permise par les accords du GATT. L’organisation se retrouva vite en proie aux critiques émises à l’égard de la mondialisation et exposée aux revendications des pays du Sud, qui s’estimaient défavorisés. Les conférences ministérielles de Doha, en 2001, et de Cancun, en 2003, furent des échecs. L’entrée de la Chine à l’OMC en 2001 eut des conséquences extrêmement positives pour ce pays, mais des effets déstabilisateurs sur l’économie mondiale.  

Martin Daunton montre la tendance persistante, lorsqu’une initiative exhibe ses limites ou se heurte à des obstacles, à créer de nouveaux cadres de discussion : ainsi le G7, devenu le G8 puis le G20, ou la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), conçue comme une sorte d’alternative au GATT. À côté de l’importance de l’architecture des institutions et des processus de décision, notamment la pondération des voix, il souligne le poids décisif des facteurs politiques : les objectifs de politique étrangère (lorsque Kennedy lance le « Trade Expansion Act », il pense avant tout à renforcer l’Alliance atlantique), mais surtout les considérations de politique intérieure, qui l’emportent même sur l’idéologie dont se revendiquent les politiciens. Margaret Thatcher, observe-t-il, invoquait volontiers Friedrich Hayek, mais au bout du compte, ce qui lui importait le plus, c’était ce qui était pratiquement faisable et souhaitable au plan électoral. Cet aspect est particulièrement lourd de conséquences dans le cas des États-Unis, en raison du poids de ce pays dans l’économie mondiale et du rôle du dollar comme monnaie de réserve et instrument privilégié de règlement des transactions internationales. 

Dans les dernières pages de l’ouvrage, après avoir évoqué assez rapidement la crise financière de 2007-2008, sous le titre « The way ahead », Martin Daunton présente une série de recommandations. Elles sont assez générales, pas très originales et formulées comme par acquit de conscience, avec un apparent manque de conviction. The Economic Government of the World, écrit de fait Harold James, est appelé à devenir « un classique de la déception ». Adam Tooze trouve l’ouvrage « post-héroïque et désillusioné ». L’auteur, constate Jane Humphries, « n’est pas optimiste ». Rien n’indique qu’il soit en désaccord avec ces jugements de ses trois confrères historiens de l’économie. Les accords de Bretton Woods, rappelle-t-il, ont été conclus dans un contexte historique très particulier, marqué par la volonté de reconstruction des économies dévastées par la guerre, à une époque où les États-Unis et la Grande-Bretagne pouvaient encore imposer leur volonté et, malgré leurs dissensions, partageaient le désir de créer un ordre monétaire international stable. Trouver un terrain d’entente dans le monde complexe et multipolaire contemporain ne sera pas facile. Si la coopération économique internationale doit se poursuivre, elle y prendra une autre forme, moins ambitieuse et plus décentralisée. Pour améliorer les relations entre les pays, ajoute-t-il, des changements dans les politiques économiques nationales sont de surcroît une condition préalable. Pour le reste, conclut-il avec la sagesse et la modestie de l’historien, ce que sera le monde de demain est « radicalement incertain ».